中国—东盟自贸区——建设经验及启示

前言

中国—东盟自贸区建设的实践探索出一条适合中国自身发展及人类命运共同体建设的“南南”型自贸区之路，开创了我国与东盟国家优势互补、合作共赢的局面。中国与东盟经济互补性强，在保持各自经济安全、产业安全的情况下，成员国分享了自由贸易带来的福利，贸易增长带动经济增长也是必然结果。发展中经济体加入自贸协定，普遍对产业安全有现实的考量，担心自由贸易对国内劣势产业产生冲击并引发不良的社会效应。中国—东盟自贸区谈判之初，在关税方面最为胶着主要表现在对外开放市场的速度、开放的主要内容、涵盖的主要领域等。

一、中国—东盟自贸区建设经验及启示

（一）经济开放与产业安全兼顾的渐进性制度安排

推进自贸区建设既需要通过双方产业互补形成经济合作优势，同时也需要考虑成员方产业安全、经济平稳性等诉求。自贸区建设充分考虑了东盟自贸区各成员发展水平差异较大这一事实，采用了循序渐进、行稳致远的战略设计与制度安排。

在商建过程中，为促进区域经济合作优势，兼顾了成员对产业安全、经济平稳等诉求，为我国未来参与区域性自贸协定提供了宝贵经验：一是远近结合，我国与东盟在《框架协议》中确定了自贸区的基本架构，并制定了时间表路线图，通过早期收获优先对部分农产品进行降税，使成员尽早享受到协议成果，增强了合作信心和推动意愿；二是分步执行，按照《框架协议》规划，２００４年、２００７年和２００９年双边分别签署了《货物贸易协议》《服务贸易协议》《投资协议》；三是不断完善，《框架协议》生效后，前后四次修订，２０１５年，双边签署了《框架协议》升级议定书，对货物、服务贸易以及投资等相关规则和承诺作了进一步完善和扩充，并就扩大货物贸易自由化、完善产品特定原产地规则及投资保护等未完成事项制定了未来工作计划。此外，中国—东盟自贸区的成功也促使各方最终达成了区域全面经济伙伴关系协定。

（二）国家差异与产品差异兼顾的包容性制度安排

自贸区谈判过程中，充分考虑了发展中成员的核心诉求。从降税模式看，一是照顾产品差异，中国与东盟签订的《货物贸易协议》，成员降税产品分为正常产品和敏感产品两大类。其中，正常产品占绝大多数，可在短期内实现零关税；敏感产品则是成员出于国内产业发展考虑，安排了较长的降税过渡期或仅部分降税。

对各方都可获益且有较强抗冲击能力的产品，在谈判早期就立即实现零关税，创造性地形成了“早期收获”产品，这一模式被此后许多自贸区谈判所采纳。敏感产品则是各方出于国内产业发展考虑，需要进行适度保护的产品，这些产品以较长的时间实现逐步降税。二是照顾国别差异，协议对东盟新成员国给予了更多的优惠与照顾，其降税过渡期比老成员国晚２～６年不等，并允许保留更多的敏感产品。同时，协议还设置了特惠安排，我国承诺对老挝、柬埔寨和缅甸实施更加优惠的特惠税率。

（三）阶段性规则优惠与最终约束一致性兼顾的制度安排

阶段性规则优惠与最终约束一致性兼顾的制度安排主要体现在：一是成员间适用统一规则，东盟自贸区各成员秉承平等互惠的原则开展合作，虽然个别成员可享受阶段性的优惠和照顾，但承诺的开放水平和遵循的规则约束是基本一致的，比如我国与东盟老成员在自贸区建成时实现了９０％产品零关税，而新成员在２０１５年也实现了这一目标；二是与国际经贸规则发展方向相一致，东盟自贸区在《框架协议》及项下协议修订过程中，对标参照国际高水平自贸区规则标准进行修改完善，比如《货物贸易协议》修订增加了海关程序与贸易便利化章节、《投资协议》增加了投资促进和投资便利化相关条款，对接了高标准自贸区实践，相关规则也延用至ＲＣＥＰ。

二、ＲＣＥＰ对中国—东盟自贸区发展的影响

ＲＣＥＰ签署是近２０年来东亚经济一体化建设的重要里程碑，也将成为国际贸易投资规则重构进程中浓墨重彩的一笔，有利于多边主义和自由贸易体制重回全球经济发展正轨。从区域层面看，ＲＣＥＰ将大幅提升东亚经济一体化水平，通过在货物、服务、投资等领域进一步放宽市场准入，逐步统一原产地规则、海关程序、检验检疫、技术标准等，将加速商品、技术、人才、资本和信息等要素在区域内的自由流动，强化成员伙伴间的产业分工合作，推动形成更加合理并惠及域内各方的区域产业链、供应链和价值链闭环，整体提升东亚在全球产业竞争中的地位，带动进出口和对外投资、增加成员国福利，推动区域经济增长。

这样的一个ＦＴＡ带来的经济上的好处主要包括：为商品、服务、技能和技术带来更多的市场准入；扩大市场规模，从而促进专业化的出现，有助于实现规模经济；方便外国直接投资和跨国公司的技术转移；简化关税表、规则和标准。从中国方面看，ＲＣＥＰ有利于我国稳外贸、稳外资、扩内需，为构建双循环新发展格局提供有力支撑，倒逼国内产业转型升级，推动经济高质量发展，推动要素型开放向制度型开放转变，助力构建全方位、多层次和立体化对外开放格局。

ＲＣＥＰ的建成，将进一步扩大中国出口市场空间，尤其中日两国首次建立自贸伙伴关系，将对中国电机、机械设备与零部件、化工品、纺织品等出口形成利好，有助于企业在更大地区范围内优化产业链、供应链布局，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，促进国内加速发展高端制造业以及其他战略性新兴产业，巩固和提升自身在区域产业链、价值链和供应链中的地位，推动企业持续提升核心竞争力，以开放促创新、促改革、促高质量发展。加快实施自贸区战略是中国新一轮对外开放的重要内容，ＲＣＥＰ签署后，中国对外签署的自贸协定达１９个，自贸伙伴达２６个。通过ＲＣＥＰ，中国首次与世界前十大经济体签署自贸协定，将对后续中日韩自贸协定、中欧自贸协定的谈判起到催化作用，同时有利于中国积累经验，参与以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》为代表的最高水平自贸协定谈判。

三、推动我国自贸区高质量发展的路径

（一）加强产业链供应链合作，提升东亚、东南亚及亚太地区一体化进程

后疫情时代全球政治经济格局演变对我国提高区域和全球价值链治理话语权和主导权提出了新的要求，需要从以下三方面着手：一是巩固东盟自贸区建设，通过进一步提高通关便利化、降低非关税壁垒和制度性成本等方式，推动自贸区向更高水平开放和更高质量发展迈进。二是推动ＲＣＥＰ尽早落地生效，优化亚太区域产业链供应链，引领价值链的制度性建设，促进形成规模经济效应和联动效应，从而主导区域生产网络的一体化进程。三是加强交流合作，与东盟成员国在关税政策等领域开展沟通交流，从保障我国产业链供应链安全出发，探索自贸区进一步升级和政策创新，深化双边经济融合，为双边经济技术合作项目提供支持，促进跨境电子商务等贸易新业态、新模式合作共赢。

（二）形成开放与投资相互促进的良性循环，推动中国—东盟自贸区高质量生产网络建设

一方面以政府与民间相结合的方式共同促进投资。考虑成立东盟自贸区投资信息平台，共享各国营商环境、产业发展、投资政策等信息，定期发布投资风险报告。同时，鼓励民营企业“走出去”，完善相关政策支持。另一方面注重文化交流与融合在促进投资中的作用。东南亚是海外华人的重要聚集地，通过建立华侨商会来与海外华人团体保持密切联系，帮助我国企业熟悉当地市场情况，提高投资成功率。

（三）运用中国—东盟自贸区建设经验，推动实施自贸区提升战略

一是加强自贸区网络建设，巩固和扩大自贸区成果，推进已签署自贸协定的升级，推动中国—韩国、中国—秘鲁等自贸区升级谈判进程，探索中国—瑞士、中国—冰岛等自贸区进一步升级的可行性，并积极为升级创造有利条件。塑造以我国为主的经贸与地缘政治格局，加强区域内国家发展战略、市场、产业以及项目的有效对接，聚焦重点国家、重点项目，深耕细作，发挥其示范引领作用。

二是与“一带一路”沿线国家等潜在自贸伙伴加强关税政策等交流协作，积极探讨启动自贸谈判，并充分运用“早期收获”等方式循序渐进地推动自贸区丰富完善。

三是积极准备加入ＣＰＴＰＰ。美国退出ＴＰＰ为中国构建亚太价值链提供了宝贵机会，开放程度要求降低，且与我国现有开放水平差距不大，我国要积极做好准备，对于符合我国改革方向的方面可以做出让步，这有利于提升我国对外经贸规则国际化水平和国际话语权，对于有违我国对外开放原则的方面则需要通过谈判的手段来争取例外。

结语

需要警惕美国对华由单边限制转向战略结盟及加快逆全球化背景下的去中国化可能。东南亚是中国多层次区域经济一体化战略中最为重要的区域。东盟成员因其在劳动力、自然资源、制造业等方面的优势是中国重塑价值链的重要一环，所以通过投资优化及产能合作，有助于化解我国制造业成本高企、产能过剩等问题，促进企业在本土集中优势从事中、高技术含量中间品研发、设计与生产，实现向全球和区域价值链中高端地位攀升。